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                  一般監督對于公益訴訟檢察的歷史啟示
                  時間:2022-04-22  作者:胡衛列  新聞來源:檢察日報  【字號: | |
                   

                  最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛列

                  習近平總書記強調,“黨的歷史是最生動、最有說服力的教科書”。公益訴訟是一項新的檢察職能,也是一項具有鮮明中國特色的司法制度,并沒有成熟的模式可以借鑒,探尋公益訴訟檢察未來之路,我們不如回望歷史,在90年人民檢察史中去領悟破解中國特色檢察制度創新發展的基因密碼。其中,人民檢察史上關于“一般監督”的探索與實踐,特別值得我們關注。

                  關于一般監督的歷史考察與反思

                  什么是一般監督?一般監督并不是實定法上的概念,而是來源于新中國成立初期關于檢察職能的一系列法律規定。從1949年的中央人民政府組織法和《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》,到1954年的憲法和人民檢察院組織法都規定,人民檢察院對地方各級國家機關的決議、命令和措施以及國家工作人員的行為是否合法,實行監督。最高人民檢察院的監督對象還包括國務院所屬各部門。一般認為這就是檢察機關的一般監督職權。

                  一般監督是對蘇聯制度的移植、借鑒,但又有所區別。概括地講,一般監督是相對于偵查監督、審判監督、監所監督等特殊監督而言的。其監督對象主要是國家機關及其工作人員履行職務的行為,監督客體是違反法律而未構成犯罪的行為,監督程序是糾正違法的監督程序,而不是訴訟程序,主要有建議書、提請書、抗議書三種形式。一般監督的本質和核心是對公權力履職行為合法性的監督。

                  從史料看,20世紀50年代初、中期,檢察機關對于一般監督是高度重視的,地方各級檢察機關都進行了一些實踐探索,發揮了積極作用。如福建省院提請該省人民委員會糾正其頒布的《禁止濫宰耕牛暫行辦法》中規定刑事處罰的違法內容。安徽蕭縣等檢察院糾正當地有些農業社以流通券代替人民幣的違法事件。陜西浦城縣院針對一些公民被不適當剝奪選舉權,向縣人委發出提請書。西安灞橋區院糾正豐田公社擅自制定《豐田公社治安管理條例》,非法關人、罰款的違法行為。就監督范圍看,不光包括行政機關的具體行為、措施,還包括規范性文件,也即抽象行政行為。但一般監督的實際運行時間是非常短暫的。在1957年的反右斗爭中,堅持一般監督的同志被打成了右派,隨后一般監督職能被擱置。1975年憲法甚至直接取消了檢察機關。

                  是什么原因導致了一般監督這樣的歷史命運?一是對一般監督內涵的錯誤理解。認為一般監督是監督一切,包括監督違法行為、違紀行為、不當行為等。這是檢察系統內外廣泛存在的錯誤理解,一些檢察人員因為這樣的錯誤理解導致不適當的履職和擴權;其他機關包括一些領導同志因為這樣的錯誤理解對一般監督盲目的反對、抵觸和批判。二是檢察隊伍經驗不夠,政策法律水平不高,有些案件效果不好。三是引發檢察制度存廢爭議的檢察監督職能特點,在一般監督中表現得特別明顯。由于檢察機關是通過監督和制約偵查機關、審判機關等其他機關來履行職責的,容易受到抵觸,在世界范圍內多次出現過檢察制度的存廢之爭。一般監督的范圍和對象如此廣泛,更容易受到質疑。四是一般監督有自身的局限。在對監督和糾正違法的關系上,存在著一種理想化的預設,即認為只要設定一個有效的監督機關就可以糾正一切違法行為。這樣的設想在實現時面臨多重挑戰,包括監督能力和資源的配置,對執法活動過度、不當干預的可能,濫權和腐敗的風險等。五是制度運行的社會法治條件還不具備。

                  從一般監督到公益訴訟——習近平法治思想引領新時代檢察事業創新發展

                  檢察事業與法治建設同頻共振。新中國成立后檢察機關“三落三起”的曲折歷程,是我國法治建設發展狀況的一個縮影。從新中國成立初期以一般監督為標志的廣泛的監督職權,到“文革”期間取消檢察機關,再到改革開放期間檢察機關恢復重建。1979年彭真同志在作關于人民檢察院組織法的說明時,講了對于國家機關工作人員的監督,只限于違反刑法,需要追究刑事責任的案件。至于一般違反黨紀、政紀并不觸犯刑法的案件,概由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理。也就是說,檢察機關恢復重建之初,黨和國家對檢察職能的基本定位就在刑事檢察上。20世紀80年代末、90年代初,隨著行政訴訟法、民事訴訟法先后頒布實施,檢察機關被賦予了對行政訴訟和民事訴訟(最初限于對民事審判活動的監督)進行監督的職能,形成了完整的訴訟監督。

                  習近平法治思想催生了新時代檢察職能的創新發展。1997年依法治國基本方略的提出,并于1999年寫入憲法,標志著黨對法治建設有了全新的認識。進入新時代,法治建設進入了快車道,引領和推動著檢察職能創新發展。2012年黨的十八大提出全面推進依法治國,2014年黨的十八屆四中全會第一次以中央全會的方式專題研究專門部署全面依法治國,提出完善認罪認罰從寬制度和探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這是兩項對新時代檢察職能具有革命性、重塑性的重大制度構建。從職能范圍看,認罪認罰從寬制度拓展了傳統的訴訟監督的內涵,公益訴訟更是沖破了訴訟監督的范疇。從職能運行看,兩項制度都賦予了檢察機關更大的責任,也大大增強了檢察職能運行的主動性。黨的十九屆四中全會、中央全面依法治國工作會議等系列中央會議文件持續對檢察工作的發展提出了新的要求!吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》更是對新時代檢察機關法律監督工作作了全面安排。

                  公益訴訟是全面依法治國背景下對一般監督的揚棄。它借鑒、繼承了一般監督合理內核,即用法律手段監督糾正公權力的違法性,并以對行政的監督為重點,從程序上督促行政機關自我糾錯。實質是立足于檢察機關法律監督的基本定位。通過監督糾正違法行為,保障法律統一正確實施,促進社會治理。我們始終強調把違法性作為公益訴訟立案的門檻。當然違法性也要在新時代經濟、社會和科技快速發展的背景下去理解,對于那些還沒有形成具體、明確、完善的制度規范的新業態、新領域,就不能機械地理解違法性,對于違背法律原則、實實在在已經發生的公益損害,我們就應當按照能動司法的理念去監督它。比如,無障礙設施建設的公益訴訟,就是適度的拓展。

                  公益訴訟是對一般監督的超越,也是完善和發展。主要有以下幾個方面:一是法制化的增強。一般監督實際上只有人民檢察院組織法的規定,公益訴訟除了人民檢察院組織法和檢察官法的一般規定外,民事和行政兩大訴訟法規定了與訴訟相銜接的程序保障制度,不斷增加的單行法也作了專門規定。二是有限性。一方面,公益訴訟的范圍是法定的,范圍的拓展也有嚴格的約束;另一方面,無論是黨的十八屆四中全會還是相關法律,都強調檢察機關開展公益訴訟要針對履職中發現的問題,體現對公權力既授權又限權的法治思維。三是民事公益訴訟將監督范圍拓展到公民的違法行為。但拓展也是有限度的,它強調違反公共利益的行為。從公權力的監督拓展到公法秩序的維護,這方面還需要我們深化對法律監督基礎理論的探究。四是更加注重監督的體系性、協同性,要放在國家治理體系當中來理解公益訴訟職能作用的發揮。

                  以史為鑒,在新的起點上推進公益訴訟檢察高質量發展

                  一般監督給我們的警示:第一,不能包打天下,監督一切。不能漫無邊際過于寬泛地理解公共利益,不能把所有侵害公共利益的行為都當作公益訴訟的范圍。那樣理解既不符合法治邏輯,也沒有足夠的履職資源和現實可能性。第二,不能獨自打天下,機械辦案。要在完善國家治理體系中找準定位,講究監督智慧,注重辦案效果,把監督與服務結合起來。第三,不能把監督當作可以任意行使的權力,要注重辦案履職的程序性、規范性,依法行使職權。

                  一般監督給我們的啟示:第一,要堅持黨的絕對領導,主動融入服務和保障大局。積極主動爭取各級黨委、政府的支持,保障公益訴訟可持續發展。第二,要堅持以人民為中心,完善以質效和人民滿意為導向的考核評價機制。公益訴訟是為人民服務的,人民的認同和參與是公益訴訟健康發展的基礎;提升辦案質效,增強人民群眾的獲得感是贏得人民支持、厚植黨的執政基礎的根本途徑。第三,要堅持正確的辦案理念,處理好監督與協同的關系。與行政機關、社會組織等相關主體形成公益保護的合力,實現雙贏多贏共贏。注重通過案件辦理堵塞管理漏洞,完善制度機制,促進國家治理。第四,要完善公益訴訟法律制度的建設,強化履職的程序保障。

                  一般監督短暫的制度和實踐,承載著新中國檢察史上建設一個不同于一切舊制度,希望通過監督糾正一切違法行為的偉大理想。是新生的共和國,對新國家、新制度、新社會憧憬和探索的組成部分。當年的檢察人是這樣的,哪怕對一般監督有不同認識的同志,也都滿懷著同樣的理想,所以無論結局如何,他們都值得我們尊敬。一般監督有很深刻的歷史烙印和自身的局限,已經完成了它的歷史使命。在新的時代,公益訴訟等一系列新的檢察職能已經涅槃重生,它承載著一般監督的一些合理內核,但是又以全新的面貌獲得了新生,具有鮮明的法治特質,也有鮮明的時代特質,因而能夠煥發出蓬勃的生機和活力。

                  任何一項制度都有需要賴以生存的客觀條件,適逢其時,主動把握時代的脈搏才能健康成長。公益訴訟實際上是新時代檢察職能新發展的一個縮影,具有鮮明中國特色,體現了能動檢察的特點以及更加融入社會治理,更加注重協同治理,更加注重權利保障等很多特點。從一般監督到公益訴訟的歷史變遷中我們可以加深對習近平法治思想的理解,也可以增強對中國特色檢察制度、司法制度的自信。

                   
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