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                  公益訴訟立法重在處理好“六對關系”
                  時間:2022-05-06  作者:湛中樂  新聞來源:檢察日報  【字號: | |
                   

                  公益訴訟在我國經歷十余年的發展,從局部試點到全面展開,積累了大量的實踐經驗和理論共識,公益訴訟的專門立法因此具備了現實可能性。與此同時,現有立法規則的分散化呈現規則供給不足的問題,且難以凸顯公益訴訟個性化的訴訟構造特點,對其專門立法加以討論亦有緊迫必要性。在具體立法過程中,應當處理好公益訴訟與私益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟、行政公益訴訟與行政訴訟、檢察公益訴訟與社會組織公益訴訟、基本法與單行法、事后救濟與綜合治理六對關系,以便更為穩妥、高效地推動公益訴訟的專門立法。

                  公益訴訟立法的必要性與可行性

                  公益訴訟是運用法治思維和法治方式解決公益保護困境的重要制度設計。從2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“發揮社會團體的作用,鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為,推動環境公益訴訟”,到2012年民事訴訟法實現立法突破,再到2015年全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點,直至2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改,檢察公益訴訟全面施行,我國公益訴訟的制度建構經歷了一個從局部試點到全面展開的漸進式發展過程,為公益訴訟的專門立法既積累了寶貴的立法經驗,也驗證了其出臺的現實可行性。

                  與此同時,現有立法對公益訴訟的規定存在規則分散、內容模糊、銜接不足等諸多缺陷,決定了公益訴訟專門立法的緊迫性和必要性。具體來說,一方面,現有立法對公益訴訟的規定呈現分散化、碎片化傾向。無論是民事訴訟法、行政訴訟法等程序法,還是環境保護法、未成年人保護法等實體法,主要解決的是制度合法性以及訴訟主體適格性問題,具體的操作規范有賴于“兩高”司法解釋,而后者的效力層級及部分規則的創設不乏爭議。專門立法的缺失使得公益訴訟制度難以實現全面的規范化建設,且制度自身的特色無法在現行法中得到充分彰顯。另一方面,分散立法所帶來的又一弊端在于,行政公益訴訟和民事公益訴訟、檢察公益訴訟和社會組織公益訴訟等不同類型的公益訴訟之間在內容上兼具相通處和差異性,但制度規則的零散分布使得它們彼此之間缺乏有效銜接,難以搭建系統集成、銜接協調、互聯互動的制度體系,公益訴訟的專門立法勢在必行。

                  處理好公益訴訟與私益訴訟的關系

                  我國公益訴訟專門立法的重要動因之一在于,現有立法規則散見于既有程序法或實體法文本,但無論是民事訴訟法還是行政訴訟法提供的基本訴訟構造都是以保護私權利為核心的主觀訴訟,有別于作為典型客觀訴訟的公益訴訟,并具體表現在受案范圍、起訴主體、訴前程序、舉證責任等許多方面。為此,公益訴訟的專門立法必須突出其與傳統的主觀訴訟、私益訴訟在訴訟構造上的差異性。

                  處理好公益訴訟與私益訴訟的關系,核心在于厘清“公益”內涵。一方面,需要在總則部分對公益訴訟維護客觀法律秩序的訴訟目的進行明確,以便與傳統的主觀訴訟相對區分開來;另一方面,應當完成對公益訴訟受案范圍的立法確認。為此,建議公益訴訟法對公益訴訟受案范圍的規定,可以采取“不完全列舉+抽象概括(兜底)”立法技術,也就是說,在列舉常見公益訴訟類型的基礎上采用“兜底性”條款來彌補明確列舉的局限,既給單行法創制預留空間,也給司法能動性的發揮留有余地,這樣的立法路徑比較符合公益訴訟保護范圍逐步擴大的趨勢,也是常見的立法策略。

                  當然,還可以引入否定式列舉方式,對明顯不適合劃入公益訴訟受案范圍的爭議事項加以排除,以便更為直觀地區分公益訴訟與私益訴訟。此外,公益訴訟與私益訴訟的差異性在受案范圍外的其他制度設計上亦有不少體現。例如,起訴人對案涉利益并不享有完全的處分權,行政公益訴訟舉證責任的分配不能簡單適用舉證責任倒置原則,至少需要區分行政行為合法性要件證據與在此之外的證據等。這些較為微觀的制度規則都與私益訴訟的規定形成了鮮明對比,尤其需要“依法而為”,也從側面印證了公益訴訟專門立法的必要性,而不能僅僅依靠司法解釋或者規范性文件來推動公益訴訟的制度建構。

                  處理好民事公益訴訟和行政公益訴訟的關系

                  公益訴訟類型既包括民事公益訴訟,也包括行政公益訴訟,其區別在于,前者以企業、其他組織或私人為被告,后者以行政機關為被告。對于公共利益的維護,二者缺一不可。相較于民事公益訴訟,行政公益訴訟存在不少優勢:一方面,不少公益侵害背后往往是行政機關的違法行政行為或行政不作為,如果只是簡單地處理民事侵權問題并不足以真正解決問題,只有撤銷行政機關違法的行政行為或督促其履行法定職責才能從根本上解決問題;另一方面,行政公益訴訟從表面上看使行政機關陷入被訴風險,但司法權的有限介入(如判令履行職責、撤銷或者部分撤銷等),既能夠發揮司法權的監督作用,又可以體現對行政權行使的必要尊重。

                  民事公益訴訟和行政公益訴訟既有共通之處,也有不同,其適用的訴訟程序既有一般性的規則,也有各自的原則和特點。制定公益訴訟法,可以采用“總—分—總”的體系結構,先在行政公益訴訟與民事公益訴訟中總結一般規則,避免重復立法,重點在于提煉出立法目的、調查核實權限、證明責任、管轄等方面的共性問題,然后再對兩大訴訟中的特殊內容作出分別規定,最后在附則部分對公益訴訟通用的規范術語作出界定,如公共利益、社會組織等概念。

                  處理好行政公益訴訟與行政訴訟的關系

                  作為公益訴訟的常見類型之一,行政公益訴訟屬于典型的客觀訴訟。在行政法理論中,對于行政訴訟的類型,在大陸法系國家有主觀訴訟和客觀訴訟的劃分,訴訟目的是劃分這兩種類型的起點和基礎,前者以維護主觀權利為目的,后者以維護客觀法秩序為目的,不同類型的訴訟在訴訟規則上也有明顯差異。盡管在實踐中,維護主觀權利和維護客觀法秩序有時很難被截然分離開來,但二者在原告資格、訴訟標的、審理規則、判決類型等方面的明顯差異是客觀存在的。

                  我國傳統的行政訴訟是“民告官”的訴訟,且是傳統訴訟法意義上的“被害人訴訟”。而行政公益訴訟的原告起訴并非由于自己的權益受到侵害,主要是為了維護客觀的法秩序或抽象的公共利益。當然,值得注意的是,我國現有公益訴訟的不少立法規則是分布在傳統主觀訴訟立法文本中的。這種彼此雜糅的現狀也從側面表明,行政公益訴訟與行政訴訟有著緊密關系,不能因為主客觀之分而將彼此截然割裂開來,畢竟行政公益訴訟的被告也是行政機關,并以促進行政機關依法履職為主要目的,這應當作為行政訴訟的特別制度存在。正是從這個角度來說,公益訴訟法中有關行政公益訴訟的規定是對行政訴訟法第25條第4款內容的進一步落實,如此才能更好地處理將來出臺的公益訴訟法與行政訴訟法之間的關系,不至于對既有國家法秩序造成根本性的沖擊。

                  處理好檢察公益訴訟與社會組織公益訴訟的關系

                  在民事公益訴訟方面,現行法同時賦予檢察機關和社會組織訴權。不少學者認為,在立法時檢察機關不能優先作為起訴人,應先支持起訴、督促起訴,將自行起訴作為補救。如何理順檢察機關與社會組織的訴訟關系是公益訴訟立法值得再次考慮的問題。

                  在行政公益訴訟方面,立法過程同樣存在起訴主體間的平衡問題。檢察公益訴訟是極具中國特色的一項訴訟制度,也是立足檢察監督職能的一種新的履職方式,在實踐中也取得了公認成果。但是,檢察機關在法律監督方面固然有其獨特優勢,畢竟屬于國家公權力監督,同樣具有局限性,如專業性不足、案件線索發現困難等,應當積極引入社會力量加以補充、平衡,這也符合公共參與的現代社會治理理念。

                  處理好基本法與單行法的關系

                  通常語境下所討論的“公益訴訟的專門立法”是指以相對獨立的成文法典的形式對公益訴訟的制度規則加以設定。當然,從立法科學性的角度分析,公益訴訟專門立法,既不是將所有公益事務納入法規范而訴諸司法力量解決,也難以通過一部立法完成公益訴訟制度建構的宏大任務。盡管我國的立法進程已經步入法典化時代,但法典編纂技術尚不成熟,公益訴訟的專門立法同樣很難一蹴而就。相反,公益訴訟立法的理想路徑是通過“基本法”+若干“單行法”的方式來形成層次分明、分工清晰、系統集成的制度體系。這種立法方式和技術比較符合我國現有公益訴訟制度格局的特點,也契合現代訴訟法典編纂的一般規律。

                  具體而言,基本法是指單獨制定的公益訴訟法,其目標在于圍繞公益訴訟的一般性內容來建章立制,兼容程序性規定和實體性內容,而單行法主要針對特定領域具體類型的公益訴訟來細化規定,既可以有領域類的立法,如環境保護、消費者權益保障、食藥安全、英烈名譽保護等,也可以進行主體類的立法,如針對檢察公益訴訟制定法律,還可以對現行有效的單行法或司法解釋進行擴充和完善。此外,所謂的單行法中的“法”不僅僅局限于法律,還包括法規規章乃至其他規范性文件,在法律制定條件尚不成熟的情況下,可以考慮先行出臺法規規章或者規范性文件,既包括中央立法也囊括地方立法。

                  處理好事后救濟與綜合治理的關系

                  公益訴訟制度的現實運行呈現出“以事后救濟為主,預防機制不足”的現狀。以環境公益訴訟為例,無論是從理論還是實踐角度,預防生態環境損害的發生應當是環境訴訟制度的首要目標,治理或者救濟生態環境損害是在客觀上喪失預防可能性或可行性條件下的一種“退而求其次”的選擇。司法實踐中,檢察機關堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態,這是值得肯定的價值選擇,有必要在公益訴訟的專門立法中加以固化和普及。

                  首先,要規范訴前程序,有必要在專門立法中結合現實問題優化制度設計。如,針對公益修復的難度設置訴前程序履職的“彈性期間”;對訴前程序進行適度司法化改造,提高程序的透明度和參與度,真正體現協作意蘊;細化訴前程序和訴訟程序的銜接規定;完善檢察建議的抄送、報告與追責機制,提高其剛性程度和實施保障機制。

                  其次,現行法對公益訴訟的訴前程序、立案審理、審判規則等內容關注較多,但執行階段的諸多細節尚不清晰,而公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型,在執行內容、方式和難度上都有別于傳統訴訟,如需要采取修復原狀、定期察訪、安全管護等綜合性措施,時間跨度大、參與部門多、涉及范圍廣,因此,專門立法有必要對案件審結之后不同主體如何進一步履行職責作出明確規定,并保障監督到位。

                  最后,有別于傳統的救濟性公益訴訟,預防性公益訴訟的主要價值在于防止公共利益的不可逆損害,當損害結果尚未出現時可以采取必要的預防性保護措施。

                  (作者為北京大學法學院教授、博士生導師,中國行政法學研究會副會長。文章詳見《人民檢察》2022年第7期)

                   
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