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                  復合型辦案模式的探索與啟示
                  時間:2022-05-06  作者:劉家璞?楊學飛  新聞來源:檢察日報  【字號: | |
                   要點提讀

                  ◎檢察機關公益訴訟復合型辦案模式是在生態環境和資源保護等領域公共利益受到嚴重侵害,案件辦理需要面對污染問題跨區劃、監管部門多層級、違法主體多領域、污染源頭多種類等多重困難復雜情況時,上級檢察機關以事立案,組織多級、多個相關檢察機關參與,對案件辦理實行統一調度部署。

                  ◎復合型辦案模式在訴源治理上的融合優勢也更為明顯,通過多層級、多部門的協同,訴前檢察建議與治理性檢察建議的結合,既可消除整治面上的違法行為,又可深挖根治產生問題的本源,在環境保護領域既有利于達到生態美的目標,又有利于實現對百姓富的追求。

                  南四湖是微山湖、昭陽湖、獨山湖、南陽湖等四個相連湖泊的總稱,流域面積3.17萬平方千米,涉及魯、蘇、豫、皖4省8個地市34個縣(市、區),是我國北方最大的淡水湖。南四湖在保障南水北調水質安全、維護區域生態系統平衡等方面具有重要戰略地位。但多年來,由于南四湖流域四省多地執法標準不一、管理主體分散、協同聯動不足等原因,工業污染、水產養殖污染、生活污水直排等問題一直未得到根治,入湖河流及湖面水質狀況不容樂觀,有些區段甚至是劣Ⅴ類水質。南四湖流域生態環境污染問題引起了黨和國家領導的關注,習近平總書記和韓正副總理、胡春華副總理先后作出重要批示。

                  為貫徹落實中央領導批示精神,切實保護南四湖流域生態環境,最高檢依法積極履行公益訴訟檢察職責,會同相關行政機關對南四湖流域生態環境受損情況及污染源頭等問題進行了調查。鑒于南四湖流域的客觀情況,僅靠一省一市的努力難以實現全面根本治理,最高檢遂于2021年4月8日對南四湖流域沿湖(河)企業偷排、亂排等違法行為導致生態環境受損情況以事立案,啟動公益訴訟檢察程序。在正式立案后,最高檢成立南四湖專案組,在山東、江蘇、安徽下設分組,四級檢察機關對專案進行“一體化”辦理。最高檢專案組負責對全案進行組織指揮調度,各省分組負責摸排線索,協調、指導、辦理最高檢交辦和指定管轄案件,協同相關方面推動問題解決。一年多來,檢察機關發現南四湖專案公益訴訟線索237條,立案205件。其中最高檢立案1件,省級院立案8件,市縣級院立案196件,包括行政公益訴訟案件185件,民事公益訴訟案件20件。

                  在案件辦理過程中,檢察機關通過訴前磋商、制發檢察建議、支持行政機關啟動生態環境損害賠償程序、提起民事公益訴訟等方式,督促行政機關依法履行監管職責,促使違法行為人承擔修復生態環境、賠償損失等民事責任,實現南四湖流域治理標準基本統一,南四湖流域生態環境明顯改善,有效維護了國家利益和社會公共利益。

                  檢察機關公益訴訟復合型辦案模式是在生態環境和資源保護等領域公共利益受到嚴重侵害,案件辦理需要面對污染問題跨區劃、監管部門多層級、違法主體多領域、污染源頭多種類等多重困難復雜情況時,上級檢察機關以事立案,組織多級、多個相關檢察機關參與,對案件辦理實行統一調度部署,以一體化模式有效推進的一種新型公益訴訟辦案方式。萬峰湖專案是最高檢首次以復合型辦案模式成功探索辦理的第一個案件,其模式和經驗在南四湖專案中得到了進一步的檢驗、發展、完善和提升,在更大規模上取得了更好的成效,實現了一次完美的自我超越。復合型辦案模式對公益訴訟檢察辦案工作有以下重要啟示。

                  一、在特定條件下上級檢察院可以啟動以事立案并對辦案進程進行統一調度

                  在生態環境和資源保護等領域,如果公共利益遭受嚴重侵害,所涉及的違法主體較多,跨越多個行政區劃,且行政機關層級復雜,難以確定具體的監督對象,再加上案情復雜,往往在初始階段無法確定具體的案件類型,在這種情況下,上級檢察機關可基于公益損害事實以事立案,對案件進行直接辦理。因為面對這樣重大復雜的硬骨頭案件,單以某一地檢察機關之力難以完成,必須由而且也只能由上級檢察機關體現責任擔當,發揮組織協調作用,進行統一調度。在這種辦案模式下,上級檢察機關對全案負責,統一管理案件線索,同時依據相關法律規定,通過交辦、指定管轄等方式將辦案任務分配至相應的檢察院辦理,通過采取督辦、督導等方式指導下級院辦案工作,必要時依法直接現場辦案或即時督促。在適當條件下,上級院甚至還可以考慮給下級院撥付一定的辦案經費補助。通過這種復合型辦案模式,可以實現一體化調配系統內的辦案力量,充分整合和發揮不同層級檢察院的力量和積極性,形成強大的辦案合力和動能。

                  二、在監督內容和履職方式上實現新發展

                  在復合型辦案模式下,公益訴訟各案件類型出現新的特點和發展。民事公益訴訟出現了由柔向剛的趨勢,對環境違法主體多提出數額較大的懲罰性賠償訴求,生態損害天價賠償不斷付諸實踐,當然懲罰性賠償案件對證據的標準和要求也相應提高。在行政公益訴訟案件中,檢察機關對行政機關的監督由剛趨柔,不少案件的訴前監督程序把磋商作為重要程序和內容,提醒式督促履職展現有力效果,絕大部分案件根本不用提起訴訟即得到有效整改和修復。在行政機關對案件事實完全認可的情況下,相關的證據標準和要求低于一般的行政訴訟案件。在生態環境損害評估方面,以法律規定的方式方法為基礎,充分發揮鑒定機構、專家意見等作用,鑒定方法不僅借鑒傳統方式,同時探索嘗試更科學簡便的新方法。在監督方式上,復合型辦案模式多采取辦案督促與治理督促綜合運用,以較少的司法資源,取得盡量大的辦案成效。

                  三、以融合思維和方式追求最優辦案效果

                  在復合型辦案模式中,以融合為特色的辦案思維和辦案方式成為明顯的趨勢和方法。在公益保護力量上,檢察機關爭取黨委政府的支持,與行政執法部門強化協作,發揮公益組織的積極性,真正達到雙贏多贏共贏的辦案效果。在領域范圍上,檢察機關對法定領域案件的辦理與對新領域的探索實踐,相互支撐,相互促進,實現對社會公益最大程度的保護。在辦案類型上,以行政公益訴訟為主,民事公益訴訟為輔,民事、行政、刑事附帶民事公益訴訟各種類型因案制宜。在職能作用上,“四大檢察”綜合運用,充分全面發揮檢察監督的功能和效用。復合型辦案模式在訴源治理上的融合優勢也更為明顯,通過多層級、多部門的協同,訴前檢察建議與治理性檢察建議的結合,既可消除整治面上的違法行為,又可深挖根治產生問題的本源,在環境保護領域既有利于達到生態美的目標,又有利于實現對百姓富的追求。

                  (作者單位:最高人民檢察院、江蘇省人民檢察院)

                   
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