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                  更好發揮社會組織在民事公益訴訟中的作用
                  時間:2022-05-06  作者:佟麗華  新聞來源:檢察日報  【字號: | |
                   我國政治制度的人民性決定了我國法律制度要最大限度維護公共利益,這是我國盡快構建公益訴訟制度的政治保障和必然要求。隨著國家發展進入新時代,要更好滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義等美好生活的向往,就要更加重視公益訴訟在國家治理體系中的作用。當前檢察機關全面推進公益訴訟制度的發展,對保障公共利益發揮了重要作用。如何發揮社會組織的作用,以全面構建具有中國特色的民事公益訴訟制度?筆者認為,需要思考以下三個基本問題。

                  一、檢察公益訴訟不是取代和削弱社會組織提起公益訴訟

                  2012年修訂的民事訴訟法明確規定了社會組織有權提起公益訴訟的制度,該法第55條第1款規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟!边@是我國民事公益訴訟立法的重大突破。2014年黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,2015年中央深改組第十二次會議明確提出,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法進行修訂時正式確立了這一制度,具有鮮明中國特色的檢察公益訴訟制度正式建立和發展起來。從我國公益訴訟發展的歷程可以看到:首先,國家充分認識到了公益訴訟對保障公共利益的重要作用,在立法中確立了公益訴訟制度。其次,由于公益訴訟需要耗費大量人力、財力,對專業要求很高,真正具備提起公益訴訟能力的社會組織很少,人民法院受理的有關機關和組織提起的公益訴訟很少。為了強化對公共利益的保護,中央審時度勢,提出建立檢察公益訴訟制度?梢哉f,國家大力發展檢察公益訴訟,不是要取代和削弱社會組織提起公益訴訟,而是要彌補社會組織提起民事公益訴訟能力的不足,完善公益訴訟制度,以法治手段更好保障公共利益。

                  二、擴大民事公益訴訟案由及社會組織范圍,全面推進民事公益訴訟制度發展

                  盡管檢察公益訴訟在立法技術上長期存在“等內”和“等外”的爭論,但梳理我國當前的法律,立法機關越來越多地使用“等外”來概括那些無法詳細列舉的行為。如民事訴訟法第55條第1款關于公益訴訟的規定,就屬于這種情況,只列舉了“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益”兩種情形,但這種規定顯然不能機械地理解為只能對上述兩種情形才可以提起民事公益訴訟,近年來的民事公益訴訟司法實踐也早就突破了上述兩類案由。2019年10月黨的十九屆四中全會更是明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”,這是新時代黨對檢察機關和社會組織進一步探索擴大公益訴訟范圍的具體要求。

                  民事訴訟法并未明確規定哪些類型的機關和組織有權提起民事公益訴訟。根據最高法《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條、第5條規定,有資格提起環境民事公益訴訟的社會組織要符合三個核心標準:一是社會組織要在設區的市級民政部門登記注冊;二是社會組織成立期限要滿五年;三是在過去五年沒有違法記錄。目前這一規定只適用于環境民事公益訴訟,對就其他損害社會公共利益行為提起民事公益訴訟的社會組織資格沒有規定。從鼓勵和支持社會組織提起民事公益訴訟的角度出發,建議最高法統一社會組織提起民事公益訴訟的資格標準,適度降低成立期限滿五年的要求。

                  三、社會組織與檢察機關應該良性互動,共同推動民事公益訴訟制度的發展

                  當前,對這個問題研究還很不夠,司法實踐中也缺乏有價值的探索。根據最高法、最高檢在2020年12月修訂的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》“一般規定”之第2條規定,人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務之一是“督促適格主體依法行使公益訴權”。與此相對應,該解釋在“民事公益訴訟”部分特別規定了訴前公告制度。也就是說,人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護,食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益,侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的行為,不是直接就提起公益訴訟,而是在提起公益訴訟前,“應當依法公告,公告期間為三十日!惫嫫跐M,法律規定的機關和有關組織、英雄烈士等的近親屬不提起訴訟的,人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。這種訴前公告的制度表明了檢察機關對公益訴訟的一種態度,也就是只有在公共利益受到侵害,相關機關、社會組織或個人并未提起訴訟時,檢察機關才會提起民事公益訴訟。

                  從上述“兩高”關于公益訴訟案件的解釋,可以比較清晰地定位社會組織和檢察機關在民事公益訴訟中的關系:第一,兩者是互相補充的關系,檢察機關應該與社會組織加強合作,共同推動民事公益訴訟法律制度的發展。第二,社會組織不僅要積極履行職責,依法對損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟,也要積極支持檢察機關提起的民事公益訴訟。社會組織根植于民間,對民生以及公共利益受損等情況有著更直觀的感受,更容易發現公益訴訟線索,在某些領域也具備相關專業知識,可以積極向檢察機關提供民事公益訴訟線索,為檢察公益訴訟提供專業的支持等。第三,檢察機關發現公共利益受到侵害的,要通過發布公告甚至直接約談等方式,提醒甚至督促相關社會組織提起民事公益訴訟。第四,在相關社會組織提起民事公益訴訟時,如果該社會組織受到能力不足等條件制約或者人民法院該受理而不受理的,可以向檢察機關提出申請,請求檢察機關支持其提起民事公益訴訟;檢察機關認為必要時,也可以主動支持社會組織提起民事公益訴訟。第五,在確實沒有其他組織或個人提起訴訟,社會公共利益又確實受到侵害的,檢察機關可以依法向人民法院直接提起民事公益訴訟。

                  最后要提出的是,在其他大多數國家,都主要是由社會組織提起公益訴訟。隨著全球化的發展尤其是國家之間基于利益發生的糾紛日益增多,在其他國家不可避免將會出現社會組織針對中國企業甚至國有資產提起公益訴訟的案件。這將是一種復雜的局面,但中國了解、熟悉相關公益訴訟的社會組織少之又少,因此,支持社會組織積極參與國內公益訴訟,不僅是更好維護公共利益的需要,也是支持中國社會組織健康發展、在必要時積極參與涉外公益訴訟的需要。

                  (作者為北京青少年法律援助與研究中心主任)

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